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Frédéric JULLIAN, Tour(s) Plus et Grégoire SIMON, Tour(s)Habitat

UNE STRATÉGIE D’ATTRIBUTION À L’ÉCHELLE SUPRA COMMUNALE, CLÉ DE LA MIXITÉ SOCIALE

La communauté d’agglomération de Tour(s)Plus a présenté son accord intercommunal d’attribution lors de la Journée des acteurs du 1er avril 2010 dédiée au thème : “Comment favoriser ensemble la diversité dans l’habitat et la ville”. Trois ans plus tard, retour sur cette initiative et ses évolutions avec Frédéric Jullian, directeur du développement urbain de la communauté d’agglomération, et Grégoire Simon, directeur des services à la clientèle de Tour(s)Habitat.

Tour(s)Plus regroupe 19 communes et 300 000 habitants. Comme les autres agglomérations françaises, elle connaît une paupérisation des candidats et locataires du parc de logements sociaux qui représente près de 30 % des résidences principales de son territoire. « Une de nos particularités, précise Frédéric Jullian, directeur du développement urbain de la communauté d’agglomération, est de bénéficier d’une diffusion du logement social dans l’ensemble du tissu urbain, y compris au cœur de la ville de Tours. » Un tiers du parc social a fait l’objet d’un programme de rénovation urbaine, en cours d’achèvement, pour en renforcer l’attractivité et l’image. Une première ligne de tramway d’une quinzaine de kilomètres sur un axe nord-sud qui dessert trois des cinq quartiers bénéficiaires du PRU entrera en service en septembre 2013. Malgré le fait qu’elle traverse des quartiers déjà denses, elle a boosté l’activité immobilière dans un rayon de 500 mètres le long de son trajet. Début 2013, l’agglomération tourangelle dénombrait près de 10 000 demandes de logement auprès des bailleurs sociaux. Moins de la moitié provenait de locataires déjà bénéficiaires d’un logement social, signe de la qualité du parc bien situé et bien entretenu – l’ANRU a très peu démoli -, mais aussi de la difficulté des ménages à se loger dans le privé.

La mixité ne se décrète pas

L’ambition des élus de l’Agglomération de s’impliquer tant dans la production de logements sociaux que dans leur localisation sur l’ensemble des communes et des quartiers est manifeste. « Depuis que nous avons pris la délégation des aides à la pierre en 2005, nous avons réalisé 2 000 logements sociaux, soit trois fois plus que précédemment, poursuit Frédéric Jullian. Un quart de cette production a eu lieu dans les communes déficitaires. Sur la période 2011-2016, nous souhaitons porter cette part à 40 % et produire essentiellement des logements PLUS et PLAI plus adaptés aux revenus des habitants du territoire que les PLS. » L’accord intercommunal d’attribution, signé en février 2010, est né de ces efforts de rénovation et de production, mais aussi de la volonté des élus de ne pas rester en marge de l’accord collectif départemental entre l’État et les organismes hlm fondé sur une approche quantitative du logement des ménages en difficulté économique et sociale. « Les élus craignaient que l’État se préoccupe principalement du DALO sans prendre suffisamment en considération la mixité sociale, indique Frédéric Jullian. » Une mixité au cœur de l’accord intercommunal d’attribution selon Grégoire Simon, directeur des services à la clientèle de Tour(s)Habitat : « Les objectifs de volume fixés par l’accord départemental sur l’ensemble de l’Indre-et-Loire sont complétés par l’accord intercommunal qui détermine les quartiers où peuvent être attribués les logements aux ménages les plus fragiles afin de préserver ou de rétablir une meilleure diversité sociale. » Mission particulièrement compliquée pour au moins deux raisons : la paupérisation croissante et le refus massif des familles bien insérées socialement d’habiter des quartiers sensibles. D’où l’intérêt de mettre en place un dispositif d’attribution qui évite la formation de ces quartiers et permettent de les rééquilibrer quand ils sont formés, étant entendu, comme le souligne Frédéric Jullian que « la mixité sociale ne se décrète pas ».

La difficulté de construire un indice de fragilité pertinent

Cependant, une politique d’attribution en faveur de la diversité exigeait une connaissance fine de l’occupation du parc social sur le territoire de l’agglomération. « Le parc social, reprend Frédéric Jullian, a fait l’objet d’études statistiques sur des unités résidentielles de 20 à 30 logements. Sur cette base, nous avons élaboré un indice de fragilité construit à partir des différentes situations sociales des résidences afin d’identifier celles qui pouvaient accueillir les populations les plus fragiles. » Sur les 27 000 logements sociaux du territoire, 6 000 ont été classés fragiles, ce qui laisse des marges de manœuvre pour insérer les ménages en difficultés dans les 21 000 logements restants. Mais qui sont exactement ces ménages ? « L’État, les organismes hlm et Tour(s)Plus se sont entendus pour définir 14 situations qui entrent dans ce dispositif et quantifier les besoins d’accueil annuel à un peu plus de 700 ménages, indique Frédéric Jullian. Aux logements existants, il faut ajouter la mise en service de 200 à 300 nouveaux logements par an qui sont aussi utiles pour faciliter l’accès des publics fragiles. » Les critères sur lesquels se fonde l’indice de fragilité sont les taux de rotation et de vacance, la quantité de familles monoparentales et de familles nombreuses ainsi que le revenu fiscal de référence. Sont-ils assez pertinents pour restituer la réalité de la situation des résidences ? Selon Grégoire Simon, ils ne le sont pas encore suffisamment. « Pour mieux révéler les dysfonctionnements, il faudrait, même si ce n’est pas simple, prendre en considération d’autres critères. Le nombre de familles monoparentales n’est pas toujours un signe de fragilité. Le revenu fiscal de référence présente une faille dans la mesure où il ne prend pas en compte les revenus sociaux. Par exemple, un ménage avec un emploi précaire peut se trouver davantage en difficulté qu’un ménage sans emploi et cela n’apparaît pas dans le revenu fiscal de référence. Je lui préfère le critère du reste à vivre tel qu’on l’utilise en commission d’attribution. Par ailleurs, la vitalité des relations entre locataires au sein des résidences est un facteur important pour faciliter l’accueil de ménages plus fragiles. »

Un accord multipartite : État, bailleurs sociaux, communes, associations…

L’accord intercommunal d’attribution fonctionne sur un principe de boîte à outils pour accompagner les réservataires et les commissions d’attribution dans leur mission sans se substituer à eux. La communauté d’agglomération finance, par exemple, sur deux mois la vacance volontaire parmi les 6 000 logements les plus fragiles afin de donner davantage de temps aux bailleurs pour trouver le bon profil de locataire. Le déplafonnement des ressources dans les quartiers fragiles contribue à cette recherche. En outre, les organismes sont autorisés à exempter certains programmes du Supplément de Loyer de Solidarité (SLS). L’accord est porté par la Commission de coordination intercommunale composée des signataires de l’accord : le Président de Tour(s)plus ou son représentant, les 19 maires ou leur représentant, les organismes hlm, trois associations, dont une de locataires, les représentants du Conseil général, de l’État et du 1 %. « La commission met en œuvre les principes partagés par tous de l’accord intercommunal, mais elle ne se substitue pas aux commissions d’attribution, insiste Frédéric Jullian. »

L’agglomération, le bon niveau pour promouvoir la diversité

Aux yeux de Grégoire Simon, cet accord est légitime compte tenu de l’implication de l’Agglomération dans le PLH et de sa prise de délégation des aides à la pierre. Il y voit aussi un moyen de contrer un effet pervers de la loi SRU. « Elle oblige certaines communes à construire pour atteindre leur quota, mais ces constructions de qualité captent naturellement les populations les moins fragiles des patrimoines voisins en accentuant la concentration des difficultés sur les mêmes secteurs. Dans ce cadre, une réflexion à l’échelle de l’agglomération me paraît être le bon niveau pour promouvoir la diversité sociale. » Depuis sa signature, l’accord a notamment permis la constitution du fichier partagé de la demande cofinancé par l’Agglomération, le Conseil général et les organismes tant pour sa conception (300 000 euros) que pour son fonctionnement (100 000 euros). L’accord a créé un espace de dialogue permanent entre toutes les parties prenantes de l’attribution et, dans le cadre du renouvellement en cours, il pourrait investir de nouveaux sujets et s’ouvrir à d’autres partenariats. Il a dépassé son objectif annuel en attribuant jusqu’à 1 200 logements aux ménages défavorisés au lieu des 720 prévus. Et cela sur un total de 3500 attributions dans l’année. Une étude d’impact sur la mixité est en train d’être conduite et devrait donner ses premiers résultats très prochainement.

En conclusion et au moment où le Ministre du Logement a annoncé une réforme du système d’attributions des logements sociaux, Frédéric Jullian comme Grégoire Simon rappellent que ce dispositif d’attribution a été créé dans le cadre des textes existants même si à ce jour peu d’intercommunalités s’en sont saisis. Compte tenu des différences de situation d’une collectivité territoriale à l’autre, ils plaident pour que la loi tienne compte des démarches efficaces et adaptées aux enjeux locaux.

Retrouver la Synthèse de la journée du 1er avril 2010 : "Comment favoriser ensemble la diversité dans l’habitat et dans la ville ?"

Pour prolonger l’échange avec Frédéric Jullian : Courriel : f.jullian@agglo-tours.fr ou avec Grégoire Simon : Courriel : gregoire.simon@tours-habitat.fr

Pour consulter le portrait d’autres « acteurs en action »

Crédit-photos : F. Jullian & G. Simon : DR ; Premiers essais du Tramway dans l’avenue de la Tranchée à Tours, le 24 mars 2013. Copyright Yves Brault-ville de Tours